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PPP参与基础设施建设存挑战项目成本收益

来源: 2018年08月24日

PPP参与基础设施建设存挑战: 项目成本收益误判制约落地

近年来我国财政收支压力不断增加,对于一些与民生相关的领域,政府积极引入市场机制来分担高昂的财政支出成本。而在三年的迅猛发展后,作为政府与社会资本深入合作的特有模式,PPP项目发展日渐成熟。

据财政部PPP中心对外公布的全国PPP综合信息平台项目库第5期季报披露,截至2016年12月末,全国入库PPP项目共计11260个,投资额13.5万亿元,较年初分别增长61%、66%。其中,全国入库项目已签约落地1351个,投资额2.2万亿元,落地率31.6%,较年初提高12个百分点。

虽然近几年PPP模式被快速推广,但从数据上来看,民营资本的参与度依然不高。上述季报显示,截至12月末

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,落地示范项目签约社会资本共419家,包括民营独资104家,民营控股59家,占比39%;国有独资119家,国有控股113家,占比55%。

一位来自PPP研究中心的研究员告诉,由于PPP项目一般体量比较大,建设期需要企业垫资,因此现金流问题将是企业在参与过程中需要面对的首要问题。而在这样的情况下,PPP项目更有利于国企参与,因为国企相对资金雄厚,承担风险的能力也更强一些。但从另外一个角度来看,若国有企业参与PPP项目数量过多,那么PPP模式实际上并未起到分摊国家公共部门财务压力的作用,所以,如何进一步提高民营资本的参与度将是后续要面临的主要问题。

在苏宁金融研究院宏观经济研究中心主任黄志龙看来,当前决策部门以PPP为主导模式引导社会资金分担基础设施投资的资金缺口,仍然面临以下三方面挑战。

首先,基础设施长期投资需求与社会资本短期获利目标不匹配。一般而言,带有正外部性的基础设施建设和公共服务项目,都是在公共财政或开发性和政策性金融机构的支持下进行投资;社会资金具有天然的逐利性,追求短期利益的最大化。而当前的大量PPP项目需要长期投入,投资高、回报慢、现金流不足,这类项目对社会资本的吸引力不大。特别是大量的PPP项目是经济欠发达地区,这些项目缺乏规模经济,再加上其信用等级较低、金融环境基础薄弱,对社会资金的吸引力更为不足。

其次,PPP配套法规与政策体系不健全,一些地方政府的契约精神略显不足。PPP模式涉及到行政体制、财政体制与投融资体制的改革,在国家层面上与PPP有关的法律法规仍较为缺乏,同时,PPP涉及财政、投资项目管理、招投标、融资、价格管理和公共服务等多个方面,各个部门缺乏协调性。

最后,PPP项目成本和收益误判的现象并不鲜见。PPP项目成本和收益的误判制约了PPP项目的落地,尤其基建领域成本高、周期长,收益存在较大不确定性。前期对成本和收益的误判会导致PPP项目出现合作方利益分配不达预期的风险。

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